לפני כחודש כתבתי שני פוסטים על מדיניות הלחץ המקסימלי נגד איראן. הראשון עסק בכך שתולדות השם הוא מנרטיב שגוי לכך שמדיניות "לחץ מקסימלי" הביאה לקריסת ברה"מ, ומקורו של השם שניתן למדיניות הנוכחית של ממשל טראמפ הוא משם. השני עסק בחלופות אסטרטגיות. אחת מטענותי היא שההיסטוריה מראה שסנקציות לא מביאות להחלפת משטר ופעמים הן מסייעות לו להחזיק מעמד בגלל תופעת Rally around the flag. בלי קשר לזה, המחקר מראה שסנקציות לא משיגות את המטרה לשמה הושמו, למעט לעיתים נדירות, ואורכות זמן רב מהצפוי. לאור זאת, נשאלתי האם סנקציות לא הביאו לנפילת משטר האפרטהייד בדרום אפריקה. על כך אדבר בפוסט הזה. כרקע לפוסט, ולצורך ההשוואה אדבר על התפתחות האפרטהייד, הגורמים למשטר הסנקציות, ועל הסיבות לנפילתו. אין בכוונתי להתייחס להשוואות של האפרטהייד לסוגית ישראל והפלסטינים, הסירו אבן זו מליבכם.
רקע – המונח אפרטהייד (נפרדות באפריקנס, באנגלית apartness) הופיע לראשונה בשנות העשרים של המאה ה-19 והפך לאידיאולוגיה רשמית של המפלגה הלאומית האפריקנרית NP ב-1944, שזכתה בבחירות ברוב דחוק ב-1948, ולאחריהן החלה במימושה של האידיאולוגיה. החוק הראשון עבר ב-1949, אסר על נישואין בין קבוצות גזע שונות. ב-1950 עבר חוק מרשם האוכלוסין שבו קוטלגו כל האזרחים כשייכים לקבוצת גזע אחת מתוך 4: לבנים, שחורים, הודים, בני תערובת ("צבעונים"), והורחב האיסור משנות ה-20, על קיום יחסי מין בין לבנים לשחורים, לאיסור על יחסי מין בין לבנים לכל גזע אחר. ב-1953 נחקק חוק המתקנים הציבוריים הנפרדים שקבע שכל בניין ציבורי יכלול כניסות ואזורי שהייה מובחנים ללבנים ולכל מי ששויכו לקבוצות גזע אחרות, ושכל מתקן ציבורי (מברזייה וספסל ועד אוטובוסים ורכבות) יוגבל ללבנים או לחברי קבוצות הגזע האחרות. בנוסף נחקק חוק חינוך בני הבנטו שהחיל חינוך חובה על כל הגזעים השונים, אך אסר על מוסדות חינוך מעורבים. בהמשך נחקק גם חוק שאסר על מוסדות אקמיים מעורבים, ונוסדו בהדרגה מוסדות אקדמיים לשחורים (59), צבעונים (63) והודים (65). ההפרדה הציבורית בין הגזעים היתה החלק השולי במדיניות האפרטהייד, למרות שמבחינה הסברתית שלטי ההפרדה היו כלי משמעותי במאבק העולמי נגד משטר האפרטהייד.
האפרטהייד נועד לעצור תהליכים חברתיים של ערבוב בין הגזעים, באונירסיטאות, בפרברים העירוניים ובבתי החרושת, שהובילו לא לבנים אל מעמד הביניים ותחילה של דרישות לשיוויון. זה שווק פוליטית ע"י מפלגת ה-NP כמבוא לחיסול האוכלוסיה הלבנה בכלל, והאפריקנרית בפרט. האפרטהייד נוצר ככלי לניצול, נישול, ואפלייה, שנארזו ע"י תעמולה רציונלית לפיה זה הכרח לטובת האינטרס של המדינה. המדינה נתפסה ע"י תומכי המפלגה כמכשיר המשמש את קבוצת האוכלוסייה השולטת לקידום האינטרסים שלה על חשבון שאר האוכלוסיות. זה היה הבסיס לפרויקט השני של האפרטהייד – ייצוב והעמקה של הדמוקרטיה הדרום אפריקנית ללבנים בלבד. לאפריקנרים היה רוב קטן בקרב הלבנים, וכדי לשמר על כוחם הם יזמו שורת חוקים לביטול זכויות ההצבעה של גזעים אחרים. ב-1951 שונתה זכות ההצבעה של שחורים בפרובינצית הכף המערבי, וכעת הם יכלו לבחור רק בארבע נציגים לבנים שייצגו אותם. כעבור כמה שנים כוננו ממשלים עצמיים בפרובינציות, שרק להם יכלו לבחור מי שאינו לבן. ב-1970 נחקק חוק אזרחות הבנטוסטנים, ששלל אזרחות דרום אפריקאית משחורים, וקבע שהם יהיו אזרחי הבנטוסטנים (מדינות לאום עצמאיות לכאורה), חלקם אגב שוייכו לבנטוסטנים שכף רגלם לא דרכה בהם מעולם. החוק שלל אזרחות מ-8 מיליון איש, המספר הגדול ביותר בהיסטוריה. זה אפשר לדרום אפריקה להילחם בטענה שרוב אזרחיה אינם בעלי זכויות פוליטיות שוות, כיוון שיותר ממחצית הלא לבנים, לא היו עוד אזרחיה, אלא אזרחי הבנטוסטנים.
זאת היתה סקירה היסטורית, קצרה ולא ממצה, אבל נשאלת השאלה – אז מה? למה דרום אפריקה הציקה למדינות העולם. הרי באופן עקרוני העולם נמנע מהתערבות בנעשה בתוך המדינות, ומכיר בריבונות שלהן. אין לזה תשובה חד משמעית, אבל ככלל אלו היו הימים שאחרי מלחמת העולם השניה, וסוגיית זכויות האדם היתה משמעותית. הבקשה הראשונה לגינוי ממשלת דרום אפריקה הועלתה ע"י הודו כבר ב-1946 עוד לפני כינון משטר האפרטהייד, בגלל פגיעה בהודים שהיו אחד מהגזעים בדרום אפריקה. אמנת הג'נוסייד מ-1948 שנועדה להרחיב את חוקת בין הדין בנירנברג, כללה בפעם הראשונה סוגית הנוגעות למעשים של שלטון ריבוני בתחומי המדינה שלו, והיתה פורצת דרך בהיבט הזה. זה התאפשר בגלל ההגדרה הצרה מאוד של סוגיית הג'נוסייד. ב-1950 הכריזה העצרת הכללית של האו"ם שאפרטהייד מבוסס בהכרח על אפליה גזעית. בהמשך דרום אפריקה פרשה מאונסקו, בטענה לצביעות ביחס של העולם נגדה. בימים ההם הפרדה גזעית היתה מקובלת בחלק ממדינות ארה"ב. בשנות ה-60 האו"ם החל לגבש אמנה נגד אפליה גזעית, שאושרה בעצרת הכללית כעבור 5 שנים, סמוך לחקיקת ה-CIVIL ACT בארה"ב, שביטל את ההפרדה הגזעית. זה אפשר להכריז על האפרטהייד כפשע נגד האנושות (דצמבר 1966 בעצרת הכללית), מבלי להביך את ארה"ב, שבפועל אפשרה משטרי אפרטהייד בחלק ממדינות הדרום שלה. הגינוי בא בעקבות מספר שנים בהם השלטון בדרום אפריקה כלא פעילים פוליטיים של מפלגת ה-ANC, שלא עזבו את המדינה ובראשם נלסון מנדלה. יחלפו עוד 10 שנים עד שסוגיית דרום אפריקה תחזור לסדר היום הבינ"ל בעקבות מהומות שבהן נהרגו מאות שחורים כולל ילדים, והכרזת עצמאות של רודזיה הדרומית, שהובילה לחשש שהאפרטהייד יתפשט. יש חוקרים רבים שסבורים שאלמלא התהליך בדרום אפריקה היה מתרחש בסמוך לסיום מלחמת העולם, המאבק של מדינות העולם בתופעה היתה נמוכה בהרבה.
גם על סוגיית החוק הבינ"ל אפשר להרחיב עוד הרבה, אבל מטרת הפוסט הזה היא לבחון את השפעת הסנקציות על החלפת השלטון בדרום אפריקה ב-1990, אז אחרי ההקדמה הארוכה, אעבור לעניין עצמו.
הקריאות להטיל מגבלות על דרום אפריקה החלו בהחלטה של 1761 של המועצה הכללית של האו"ם ב-6 בנובמבר 1962, שקראה לחברות האו"ם:
separately or collectively, in conformity with the charter" to break diplomatic relations with South Africa, to close ports to South African vessels, to forbid vessels flying their flags to enter South African ports, to boycott South African trade, and to suspend landing rights for South African aircraft. כמובן שהחלטת העצרת הכללית אינה מחייבת, אבל זאת היתה ראשית הדרך. ארה"ב התנגדה למהלך בטענה שהוא רק יחמיר את המצב. שנה לאחר מכן, החלטה 181 של מועצת הבטחון המליצה על אמברגו נשק כנגד דרום אפריקה. בהמשך הומלץ להרחיב את האמברגו לציוד וחומרי גלם לייצור נשק בהחלטה 182. בהדרגה החלו מדינות המערב להגביל במעט מכירת נשק לדרום אפריקה (בבריטניה השינוי חל בעקבות עליית הלייבור לשלטון). בנובמבר 1973, מדינות ערב הכריזו על חרם נפט כנגד דרום אפריקה. רק אחרי מהומות סוואטו ב-1976 החל העולם להטיל מגבלות על דרום אפריקה. ב-1977 מועצת הבטחון החליטה על איסור מכירת נשק לדרום אפריקה, והמדינות הבריטיות הוציאו אותה ממשחקי הספורט של הממלכה הרחבה. ממשל קרטר אסר על ייצוא לדרום אפריקה אם יש חשש שהוא יגיע לשימוש הצבא או המשטרה. בתחילת הדרך של ממשל רייגן הופחתו העיצומים על דרום אפריקה מתוך תקווה שזה יאפשר פריצת דרך, אבל זה לא הועיל. דרום אפריקה הכניסה כוח צבאי לנמיביה כדי לדכא מחאות, וזה הוביל לחידוש הסנקציות על דרום אפריקה ולהחרפתן במידת מה במהלך השנות ה-80. בסה"כ היו 3 סיבובים של סנקציות על דרום אפריקה – 1963-78 ו-1979-85 שהובלו ע"י האו"ם, וגל שלישי החל מ-1985 ע"י האו"ם וארה"ב.
דרום אפריקה הצליחה להסתגל לסנקציות בכל פעם שהוטלו עליה ולמצוא מנגנונים עוקפים שיאפשרו לה להמשיך לנהל יצוא ויבוא. בנוגע לנשק אפשר לראות שאחרי הטלת הגל השני של הסנקציות פסק כמעט לחלוטין יצוא הנשק לדרום אפריקה (0-20 מיליון דולר בשנה), אבל החל מאמצע שנות ה-80 היא עברה לרכוש נשק בשוק השחור, והיקף העסקאות גדל ל-200-350 מיליון דולר בשנה.
גם היצוא והיבוא הכללי הצליח להתאושש מהגל השלישי של הסנקציות והיה בו גידול קל לאורך המחצית השניה של שנות ה-80 ועד לסיום משטר האפרטהייד.
ההערכה היא שהסנקציות פגעו בכלכלת דרום אפריקה בשיעור של 1% מהתמ"ג בשני השלבים הראשונים וקרוב ל-2% מהתמ"ג בגל השלישי של הסנקציות החל משנת 1985.
הכלכלה של דרום אפריקה סבלה ממשבר חריף בתקופה שגברו הסנקציות, אבל אלו היו רק סיבה משנית שהביאה לכך. הסיבות העיקריות היו שרשרת של בצורות שפגעו בצורה קשה בחקלאות, ומחאות פנימיות החל מאמצע שנות ה-80 כנגד מדיניות האפליה הגזעית ובדרישה לשיוויון.
כאשר ויליאם בוטה התפטר ב-14 באוגוסט 1989, ודה קלארק החליף אותו, העולם לא העריך שזה יביא לשינוי במדיניות האפרטהייד של מפלגת ה-NP. הצעדים שדה קלארק הכריז עליהם הפתיעו את העולם:
עם בחירתו הוא הודיע על שחרור 6 מהאסירים הפוליטיים. ב-2 בינואר בנאום לפתיחת מושב בית הנבחרים הוא הבטיח לשחרר את נלסון מנדלה, אחרי 27 שנים, לבטל את עונש המוות, ואת הוצאתה של מפלגת ה-ANC מחוץ לחוק.
התוצאה הסופית היתה שהמטרות של הסנקציות – מתן זכויות אזרח לשחורים, הפיכתה של דרום אפריקה לדמוקרטיה ועצמאות לנמיביה (על זה לא דיברתי כאן) – הושגו. לסנקציות עצמן היתה השפעה חלקית בלבד על התוצאה הסופית. מבחינה כלכלית דרום אפריקה הצליחה להתמודד איתן.
המהומות הפנימיות שהחלו ב-1986 היו הסיבה המרכזית לכך שדה קלארק החליט על הצעדים הללו. דרום אפריקה היתה קרובה להידרדרות למלחמת אזרחים בלתי נמנעת, ודה קלארק ניסה לצמצם את המגמה. זה הוביל לבסוף לחילופי משטר מסודרים. לזכותו של מנדלה, ומפלגת ה-ANC, שמובילי מדיניות האפרטהייד לא נשפטו על פשעיהם, והלבנים הם חלק מדרום אפריקה. הכללת פשע האפרטהייד בחוקת רומא, שהיא הבסיס לכינונו של בית הדין הפלילי הבינ"ל מהווה אישור לתפיסה העולמית כנגדו, אבל בכפוף לכך שאלו יהיו "מעשים בלתי־אנושיים הנעשים במסגרת מוסדותיו של משטר דיכוי ושליטה של קבוצה גזעית אחת על קבוצה או קבוצות גזעיות אחרות ובמטרה לשמר את המשטר הזה". בזאת למעשה הוא מוגבל דרמטית. זה משקף את הפשרה הפוליטית שאפשרה את חילופי המשטר בדרום אפריקה ללא מלחמת אזרחים.
השנים הרבות של הסנקציות על דרום אפריקה גרמו לתמורות רבות בכלכלה שלה, בתהליך ההסתגלות אליהן. אין בכוונתי לטעון שהן היו חסרות השפעה בהחלטתו של דה קלארק, כיוון שלא ניתן להוכיח טענה כזאת בכלל, ובפרט הן היו מרכיב במערכת הלחצים החברתית של דרום אפריקה. מה שניתן לראות הוא שהן לא היו השיקול "העיקרי" שהוביל להחלפת המשטר, וקיומן של בחירות דמוקרטיות. אבל גם אם לא מקבלים את כל זאת, כדאי לשים להבדלים הניכרים בין דרום אפריקה לסנקציות על איראן:
בדרום אפריקה היתה אופוזיציה ברורה, מאורגנת במפלגה, עם מנהיג כלוא. באיראן, אין אופוזיציה כזאת. בדרום אפריקה מיעוט לבן שלט בתחפושת דמוקרטית, ואילו איראן אינה דמוקרטיה. הסנקציות על דרום אפריקה החלו בעידן המלחמה הקרה, ודווקא מדינות המערב היו אלה שהמשיכו ביחסים הכלכליים עימה, לעומת מדינות אפריקה שהיו בתקופת דה-קולוניזיציה ומדינות ערב. דרום אפריקה לבסוף מצאה את עצמה מבודדת מכל הכיוונים, ואילו היום אין איראן היא "במחנה" הסיני – רוסי, שקורא תיגר על הסדר העולמי הליברלי. באיראן הסנקציות מאפשרות למשטר לגייס לגיטימציה כנגד ארה"ב וכך לרסן מחאות ואילו בדרום אפריקה ממילא המטרה היתה לדכא אוכלוסיה על רקע גיזעי. לבסוף באיראן, למרות שיש בה מיעוטים אתניים רבים, המחאות הפנימיות נוסעות מבעיות מבניות בכלכלה ופחות מלחמות בין אוכלוסיות גזעיות או מאבקים אתניים.
